Résumé


Rapport d'enquête présenté à la ministre de l'Éducation de l'Ontario concernant le Toronto District School Board

Le 19 août 2002

J'ai été nommé aux termes de la Loi sur l'Éducation de l'Ontario pour mener une enquête sur les affaires financières du Toronto District School Board, en particulier sur les raisons financières qui l'ont empêché de présenter un budget équilibré pour 2002-2003. J'ai mené mon enquête en association avec des membres de mon cabinet. Nous avons rencontré la plupart des conseillères et conseillers du Toronto District School Board et de nombreux membres de son personnel de haute direction ainsi que des agents du ministère de l'Éducation (« Ministère »). Nous avons passé en revue les présentations orales et écrites des conseillères et conseillers ainsi que tout autre document pertinent du conseil scolaire, y compris ceux qui avaient été envoyés au Ministère.

Le 31 juillet 2002, les conseillères et conseillers du Toronto District School Board ont décidé par suite d'un vote de ne pas présenter de budget au ministère de l'Éducation pour l'année scolaire 2002-2003. Les conseillères et conseillers ont de ce fait contrevenu à la Loi sur l'Éducation. Au 31 juillet 2002, les prévisions du conseil scolaire de Toronto pour 2002-2003 indiquaient un déficit de 89,5 millions de dollars. Mais, en y ajoutant les coûts de restructuration et d'autres ajustements possibles, le déficit sera, selon nos prévisions, supérieur à 140 millions de dollars.

Le Toronto District School Board est le plus grand conseil scolaire du Canada. Les données démographiques de ses élèves sont à bien des égards différentes de celles de la plupart des autres conseils scolaires de l'Ontario. Le Toronto District School Board est responsable d'environ un septième de l'effectif du conseil scolaire financé par la province. En moyenne, au cours des quatre dernières années, les contribuables ontariens ont versé environ 2 milliards de dollars par an au Toronto District School Board.

Les données montrent que le Toronto District School Board a reçu au moins la part qui lui a été impartie du financement alloué à l'éducation par le gouvernement provincial. Les coûts directs des programmes additionnels qu'offre le Toronto District School Board aux jeunes à risques (en milieu urbain) sont en majeure partie, voire entièrement, pris en charge par des subventions, du moins dans la mesure qui nous a été possible de vérifier aux termes de notre mandat financier.

Nous avons examiné les données récentes sur le financement et les dépenses afin de pouvoir vérifier la validité des inquiétudes exprimées par les conseillères et conseillers. Ils ont été nombreux à se plaindre abondamment du financement du Toronto District School Board. Notre mandat n'inclut pas la revue de la formule de financement de l'éducation établie par le gouvernement provincial. Nous avons toutefois étudié en profondeur les assertions des conseillères et conseillers, qui entraient dans le cadre de notre mandat. Nous sommes en désaccord avec beaucoup des plaintes exprimées pour les raisons précisées dans le corps de ce rapport.

Les conseillères et conseillers ont indiqué que leur principal objectif devrait être l'éducation
des élèves des écoles élémentaires et secondaires. À la suite de ces arguments, il serait donc logique de penser que les conseillères et conseillers auraient voté en faveur de l'attribution d'une majorité des fonds disponibles aux activités en salle de classe. Les données financières que nous avons examinées comportaient des contradictions d'ordre comptable. Nous sommes néanmoins d'avis qu'une part disproportionnée des fonds disponibles a été détournée des salles de classe, et continue de l'être.

Depuis 1998, le gouvernement provincial a fourni 912 millions de dollars au Toronto District School Board pour qu'il puisse faire la transition sur une période de cinq ans aux normes d'éducation provinciales. Plus des trois-quarts des dépenses de près de 900 millions de dollars qui ont été engagées jusqu'à ce jour n'ont pas été affectés directement à des activités en salle de classe.

Des ressources considérables qui devaient servir à la transition ont été allouées à l'administration centrale, aux secrétaires, aux fournitures et au fonctionnement des écoles. L'allocation de trois-quarts des dépenses à des activités non liées à la salle de classe mérite un examen attentif.

Les données sur l'allocation du budget annuel, en plus du financement de 912 millions de dollars, aux dépenses non associées à la salle de classe soulignent la même tendance des conseillères et conseillers, mais à un degré moindre. Il est entendu que la distinction entre les activités en salle de classe et les activités non liées à la salle de classe est un sujet controversé. Par exemple, le temps de préparation du personnel enseignant semble avoir été comptabilisé différemment d'année en année au sein du Toronto District School Board et par les conseils scolaires. Toutefois, même en tenant compte de ces anomalies, il apparaît clairement que le Toronto District School Board doit remettre en question sa façon de dépenser l'argent des contribuables et de déterminer qui sont les bénéficiaires. Des améliorations sont en cours mais les progrès menant à des économies réelles sont lents.

Plusieurs conseillères et conseillers du Toronto District School Board nous ont fait part de leurs préoccupations et de celles de leurs électeurs. Un grand nombre des préoccupations exprimées par les conseillères et conseillers ont peu ou pas du tout de rapport avec la façon dont le gouvernement provincial définit « l' éducation » aux paliers élémentaire et secondaire. Pour certains conseillers et conseillères, pratiquement toutes les questions à caractère social ont des racines dans l'éducation. Toutefois, le gouvernement provincial a financé l'éducation en se fondant sur une définition claire de ce que constitue l'éducation élémentaire et secondaire. Le fait que les conseillères et conseillers allouent des fonds à des dépenses qui vont au-delà de la définition de l'éducation, au sens où l'entend le gouvernement provincial, créera immanquablement un budget de trésorerie insuffisant.

Les conseillères et conseillers scolaires ont des obligations envers les élèves, le personnel enseignant, divers intervenants du système éducatif et les contribuables de l'Ontario. Certains conseillers et conseillères du Toronto District School Board refusent d'accepter leurs obligations plus larges, comme celles qu'ils ont envers les contribuables ontariens. Lorsque des occasions de réaliser des économies et d'augmenter les efficiences existent au sein du Toronto District School Board, il faut qu'elles soient approfondies. Si nous nous fondons sur ce que nous avons vu, il ne semble pas que le vote des conseillères et conseillers dénote une progression régulière en vue de réaliser des économies et de faire la transition à l'éducation et au programme de financement, selon la définition du gouvernement. Les réunions des conseillères et conseillers semblent trop souvent être dysfonctionnelles et non centrées sur l'amélioration de l'éducation des élèves.

Dans une large mesure, les conseillères et conseillers ont décidé de maintenir (et parfois d'élargir) le modèle de prestation de programmes de l'ancien Conseil scolaire de Toronto. Le Toronto District School Board a décidé d'offrir des programmes supplémentaires, à la différence des conseils scolaires de l'Ontario. Les conseillères et conseillers, et au moins certains membres de la direction, continuent de penser que des changements permanents aux modèles de prestation actuels ne sont pas nécessaires, car le gouvernement allouera sous peu des fonds supplémentaires.

Le Toronto District School Board a au fond épuisé la somme de 912 millions de dollars qui lui avait été allouée en vue de la transition aux normes provinciales. Pourtant, de nombreux changements structurels nécessaires au Toronto District School Board n'ont pas été faits durant les quatre dernières années, comme l'élimination des activités non financées. La prestation de programmes non financés et l'absence de fonds alloués à la transition pour 2002-2003 sont donc devenues des facteurs déterminants dans la décision qu'ont prise les conseillères et conseillers de ne pas présenter un budget équilibré pour 2002-2003. Le conseil se trouve maintenant dans l'obligation de faire une transition immédiate alors qu'il disposait d'une période de cinq ans pour le faire.

À notre avis, les membres du personnel et les conseillères et conseillers sont tous responsables du déficit budgétaire actuel. Au cours des quatre dernières années de transition, le personnel n'a pas identifié et recommandé les fonds requis pour faire des économies budgétaires qui auraient permis au Toronto District School Board de fonctionner dans les limites des ressources disponibles. Le groupe des conseillères et conseillers a fait preuve d'une nette réticence à accepter les changements structurels nécessaires, comme la fermeture nécessaire de certaines écoles. Le Toronto District School Board a peu ou pas du tout tenu compte de nombreuses normes provinciales tout en acceptant et en dépensant des fonds de transition de plus de 900 millions de dollars. Au fond, l'argent des contribuables alloué à la transition n'a pas servi à l'objectif visé.

Nos recommandations budgétaires abordent les nombreuses inefficacités et les programmes discrétionnaires du Toronto District School Board. Cependant, il sera difficile d'arriver aux économies nécessaires pour l'année scolaire 2002-2003 et il y aura des conséquences lourdes sur la prestation des programmes. L'impact des mesures recommandées aurait pu être mitigé, voire évité, si les conseillères et conseillers avaient décidé de les mettre en œuvre progressivement sur trois ans ou plus. Néanmoins, il est possible d'équilibrer le budget de 2002-2003.

Des économies viendront progressivement de plusieurs programmes du Toronto District School Board. La raison principale étant que beaucoup d'employés du Toronto District School Board sont syndiqués et bénéficient d'indemnités de licenciement qui seront très coûteuses pour le Toronto District School Board au cours des prochaines années.

Durant notre enquête, nous avons relevé deux problèmes récurrents : la démarche de prise de décisions de certains conseillers et conseillères et les conséquences de conventions collectives négociées antérieurement. Ces deux facteurs ont eu une incidence sur les actions qui auraient pu être prises pour mettre en application des mesures d'économies normalement possibles. Par exemple, nous avons considéré une proposition visant à remplacer une fraction des concierges syndiqués internes du conseil scolaire par des préposés à l'entretien non syndiqués externes. Ce remplacement n'était pas faisable en raison de restrictions syndicales visant les travailleurs non syndiqués. L'utilisation du personnel d'entretien externe aurait permis de réaliser des économies annuelles de 5,6 millions de dollars. Les conseillères et conseillers se sont littéralement enfermés dans des conventions collectives sans aucune souplesse qui font obstacles à toute économie.

Douze des 22 conseillères et conseillers ont voté contre un budget équilibré pour 2002-2003. Étrangement, ces 12 personnes semblent représenter des circonscriptions qui comptent moins de la moitié des élèves du Toronto District School Board. Il n'en demeure pas moins que ces 12 personnes constituent la majorité des conseillères et conseillers et qu'elles peuvent voter contre la mise en œuvre de nombreuses mesures qui produiront, selon nous, des économies raisonnables. Il est donc probable qu'il y aura un déficit en 2002-2003.

Par conséquent, étant donné que les conseillères et conseillers ont à maintes reprises refusé de présenter un budget équilibré pour 2002-2003, nous ne sommes pas convaincus que les mesures d'économies seront approuvées. Le déficit budgétaire contrevient à la Loi sur l'éducation. C'est pourquoi nous recommandons à la ministre qu'elle assume le contrôle et les responsabilités concernant l'administration des affaires du Toronto District School Board, aux termes de la section D, partie IX de la Loi sur l'éducation.

En résumé, à notre avis, la majorité des conseillères et conseillers du Toronto District School Board a sciemment décidé de ne pas tenir compte du concept d'égalité de l'éducation préconisé par le gouvernement à l'échelle de la province. Ces conseillères et conseillers ont pourtant accepté une subvention spéciale de 912 millions de dollars qui était destinée à faire la transition du Toronto District School Board aux normes d'éducation provinciales. Ces fonds n'ont toutefois pas été dépensés comme ils auraient dû l'être pour restructurer les programmes du Toronto District School Board afin de réaliser des économies. Ce qui est tout aussi important c'est que les fonds alloués à la transition n'ont pas été affectés à la salle de classe, à l'avantage direct des élèves. Ces fonds de transition et d'autres fonds ont plutôt été alloués à divers programmes non financés. Dans l'ensemble, les dépenses du Toronto District School Board étaient sensiblement supérieures aux dépenses par élève engagées par d'autres conseils scolaires.

La crise financière actuelle du Toronto District School Board aurait pu être facilement prévue il y a deux ans ou plus. Des décisions auraient pu être prises depuis des mois pour parer les problèmes. Il est évident que les fonds alloués à la transition et d'autres fonds du budget n'ont pas été affectés à la restructuration du Toronto District School Board pour augmenter l'efficacité et l'efficience de son fonctionnement. Il semble qu'au sein du Toronto District School Board, on présumait que quel que soit l'argent dépensé, le gouvernement réussirait d'une façon ou d'une autre à le remplacer. La mauvaise gestion financière est donc la raison principale du déficit budgétaire pour 2002-2003.